סיכוני החבות של תאגידי המים בישראל  / מאת יעקב קיהל

סיכוני החבות של תאגידי המים בישראל / מאת יעקב קיהל

ראוי לבחון עם המבטח את הסיכונים המתבקשים לביטוח בעת המו"מ לקראת עריכת הביטוח לאור הקשיים הפרשניים האפשריים והמחלוקות ביישום הוראות הפוליסה על המקרה שארע

נתבקשתי לשאת דברים בפני נציגים של תאגידי המים. מאז שנת 1990, בה פרסמתי מאמרי בעניין ביטוח אחריותה של רשות מקומית ואחריותה המקצועית ("ביטוח", בטאון איגוד חברות הביטוח, גיליון 73) עסקתי בחקר סוגיות הביטוח של משק המים בישראל, וגיבשתי דעתי כלהלן.

  1. כחלופה ממוקדת ומקצועית לפעילות הרשויות המוניציפאליות הוחלט ע"פ חוק על הקמת תאגידי מים וביוב שיפעלו כישות נפרדת בעלת זכויות וחובות. סעיף 10 בחוק תאגידי מים וביוב (תשס"א-2001) קובע כי לתאגיד יינתנו "הזכויות והסמכויות והחובות וההתחייבויות המוטלות על הרשות המקומית" והוא יבוא במקומה לכל דבר. עוד מובן מן החוק כי התאגיד הינו בר-תביעה לעניין מעשים או מחדלים שאירעו בתחום פעילותו. חובות התאגיד המוגדרות בחוק (פרק ג') הינן שירותי מים "ברציפות, ביעילות, בכמות ובאיכות הנדרשים לפי כל דין" ושירותי ביוב (כולל איסוף שפכים, טיהורם ואספקתם). חובות אלה, הכרוכות בפעילות מגוונת של מפעלי מים ושופכין ומערכות הפקה, ניטור ותחזוקה, נובעות מן המטרה הראשונה של החוק בעצם הקמת התאגידים, והיא "להבטיח רמת שירות, איכות ואמינות נאותים במחירים סבירים ובלא הפליה, בתחום שירותי המים והביוב". מכאן הציפיה הכללית כי התאגיד ימלא מטלות אלה כפי הנדרש מבעל משלח יד "סביר ונבון וכשיר לפעול" באותו משלח יד (כלשון סעיף 35 בפקודת הנזיקין).
  2. ההיבט הנזיקי של תאגידי המים מחייב דיון מיוחד על מנת לאמוד את הגנת הביטוח שהם נזקקים לה. היבט זה נעוץ במאפיינים המצויים בהגדרת עיסוקו המיוחד של התאגיד, כלהלן:

א. קיום חובת זהירות קפידה – העובדה כי לתאגיד מוקנית סמכות מיוחדת (בלעדיות, רישוי, אכיפת גביה, כניסה למקרקעין, הסרת מכשולים) מעצימה אף את חובת הזהירות הכללית המוטלת עליו, כפסיקת השופט ברק (ע"א 862/80 עירית חדרה נ. זוהר) בדבר השפעת הסמכות על גיבושה של חובת הזהירות. נזק הנגרם מחמת כשל בעל סמכות מונופוליסטית נדון איפוא בקפידת יתר.

ב. ריבוי הוראות דין – פקודת בריאות העם וחוק המים מייחדים חשיבות רבה למניעת מפגעי מים, ומכוחם נתקנו הוראות דין לרוב בעניין איכותם התברואתית של מי שתיה (1974), תקני איכות מי קולחין וכללים לטיהור שפכים (2010) ונושאים נוספים. בחיקוקים אלה מיפרטים כמותיים מפורשים המאפשרים –ומחייבים – מדידות רצופות ותדירות. הנטל להוכחת אחריות התאגיד לנזקי הציבור אינו קשה איפוא.

ג. תפוצה נרחבת – "צרכני" התאגידים רבים מאד, והאפשרות שסיבה מקורית אחת תגרום נזק למספר רב של ניזוקים אינה תיאורטית. זיהום כלשהו של מי שתיה או שארית רעלנים במי קולחין או הצפה אקראית או יזומה של שטחים או מעברי מים וכדומה עלולים להוות מקור סכנה לאוכלוסייה רחבה, בגופה או ברכושה. דו"ח מבקר המדינה לשנת 2008 מציג "אוכלוסיות חשופות" של תאגידי המים השונים, למן הקטן בהם ("אריאל יובלים" -22,700 צרכנים) ועד הגדול בהם, לעת הדו"ח ("הגיחון"-733,000 צרכנים), והדברים מדברים בעד עצמם. הקשר שבין נזקים רבי היקף של זיהום ע"י הזרמת שפכים היה מוקד סערות ציבוריות ותקשורתיות בישראל: קשר (שנטען, אך לא הוכח) בין זיהום נחל חדרה ובין התרבות מקרי פוליו באזור; קשר בין הזרמה אקראית של מי שופכין לים אילת ובין השבתת חוף הרחצה, הפסקת חופשות נופשים וביטול הזמנת מלונות; קשר לכאורה בין השקיית שדות במים מלוחים ובין השחתתם בשטחים נרחבים של נתיב הגדוד וקיבוצים אחרים, וכדומה. ספקי המים (מקורות, אגודות מים, תאגידי מים ורשויות מקומיות) נתבעים מעת לעת בגין אחריותם לאיכות המים במקורות המים אשר בשליטתם, ואחריות זאת עלולה להתבטא בסכומי פיצוי ניכרים מאד אשר יושתו עליהם וביניהם אהדדי. בת"א 118826-03-09, למשל, נתבעה "מקורות" על ידי קיבוצים אחדים, אך הפנתה את התביעה (בהודעת צד שלישי) לתאגיד המים. ראוי לעיין בערך "תאגידי מים" בגוגל (ויקיפדיה).

ד. רגישות ציבורית לליקויים – רגישות נושאי בריאות הציבור ואיכות הסביבה, המצויים בבסיס תפקודם של תאגידי המים, באה לידי ביטוי בדיוני ועדות הכנסת והמליאה בממצאי כשלים, בליקויים תפעוליים ונוהליים, ובהתוויית דרכי פתרון לעתיד. הוקמו ועדות ממלכתיות בסוגיות משק המים (2001, 2007), אך לדעת גופים צרכניים לא יושמו המלצותיהן (יוני, 2011), ובדו"ח מבקר המדינה (2008) הובע החשש כי העדר סמכויות אכיפה בידי תאגידי המים עלול "לסכן את בריאות הציבור ולגרום נזק לסביבה". הממצאים שהעלו דוחות ציבוריים שהוגשו על ידי מומחים לדבר הצביעו על פוטנציאל סיכון רב ונזקקו לדיונים חוזרים ונשנים בפורומים ציבוריים רבים (ובכללם: רשות המים, ועדת הכלכלה בכנסת, תה"ל). חלק ניכר מן המחלוקות בעניין תאגידי המים נסוב על סוגיית יעילותם, והוחלט לאחרונה על מיזוג ארגוני של אחדים מהם, לפי מרחבי פעילותם, על מנת לשפר את תפקודיהם.

ה. מגוון ליקויים – עיסוק תאגידי המים בתשתיות הידרולוגית ומשפטית בלתי נאותות אינו פוטר אותם מ"שותפות גורל" עם הגופים הממלכתיים וממחאות הציבור לרוב. נראה, שהציבור מקשר בסוגיית ליקויי המים את תאגידי המים, רשות המים, המשרד לאיכות הסביבה ומשרד הבריאות בצרור אחד, וסבור שהינם "מעוולים במשותף" הפועלים באמצעות "מסנן" תיפעולי אחד, והוא תאגיד המים.

לכך יש להוסיף כשלים של התאגיד עצמו, והריהם:

* טיהור בלתי מספק (חריגה מתיקני החוק וממיפרטיו)
* בקרה בלתי רצופה כנדרש
* פעולות מנע שנקט התאגיד למעלה מן המידה (כהזרמת עודפים וכעודף מזיק של חומרי טיהור)
* כשלי תחזוקה של צנרת ומיתקנים,
* מיטרדים (ריח ויתושים מאגני חימצון) ונזקים סביבתיים (פליטת מזהמים ממיתקני סניקה)
* חריגה מסמכות חוקית (בחצרי אחרים – הריסה, בינוי, איסור שימוש והפעלה, הסגת גבול, אכיפה מוגברת)

ו. תביעות ייצוגיות – מסוף שנות ה-80 פותח ההליך של תובענה ייצוגית לדין בישראל, ותחולתו, בין היתר, על תחומי הגנת הצרכן ומניעת מיפגעים סביבתיים. הליך זה – של ייצוג הרבים על ידי האחד – מאפשר הרחבה של היקף תביעות הציבור.

  1. לחשיפה המתוארת לעיל קיים "מרשם" של הגנות ביטוח העומדות לרשות התאגיד, אם ברצונו להעביר את סיכוניו למבטח. מבטחים רבים נמנעים כליל מחיתום לסיכוני החבות של תאגידי המים. ובכל זאת, טיפוסי הנזק הנשקלים לביטוח, כפי שיקול הדעת החיתומי של המבטח באשר לסוג הנזק, היקף החשיפה ונסיון הנזקים הקודם של התאגיד, הם:

א. נזק פיסי מוחשי לגוף או לרכוש:

* מחמת ליקוי פתאומי במתקני התאגיד עצמם (מאגרים, מכוני שאיבה וטיהור וכו'), ופעילותו בהם, או באתרים אחרים (כמו: הצפה עקב התבקעות של צנרת בשטחי ציבור או של צנרת פרטית שארעו עקב תחזוקה לקויה או בעקבות שינוי במיהול המים או בלחציהם וכן עקב ניקוז בלתי יעיל), במהלך תקופת הביטוח (בביטוח אחריות כללי).
* מחמת אספקה ו/או הזרמה ו/או חלחול של מים גורמי נזק בלתי צפוי לבריאות הצרכן (בהווה או בסיכון לעתיד), לשדות ולגידולים, לבעלי חיים, למערכות מכניות בתעשייה (בביטוח חבות המוצר עם פריסה רטרואקטיבית לכיסוי חשיפה ארוכת זמן ותקופת גילוי מאוחר).
* מחמת שיבושים והשבתות בלתי יזומות באספקת מים (הגורמים להשחתת מלאי ושיבוש תהליכים במערכות יצרניות, שיבושים בתנובה חקלאית ובעלי חיים, שיבוש השיגרה התיפעולית במתקני מים ובמיכלים ודוודים) (בביטוח חבות המוצר ובביטוח אחריות מקצועית, עם פריסות רטרואקטיביות ותקופת גילוי מאוחר).
* מחמת שיבושים והשבתות באספקה או הזרמה של מים, גורמי נזק לרכוש, שננקטו ביודעין ועל פי שיקול דעת מינהלי כאמצעי לטיפול בליקויים שתוצאתם האפשרית היא סכנה מיידית החמורה מתוצאת הטיפול שננקט (ביטוח אחריות מקצועית עם תקופת גילוי מאוחר).

בכל אחד מסיכונים אלה, יש למזג את הסיכון של "זיהום סביבתי" שרגישותו בארץ ובחו"ל רבה, בכל אחד מביטוחי החבות הנדרשים, והגנתו נתמכת ע"י מבטחים בודדים בלבד.

  • פגיעה בזכות (כאכיפה מינהלית בלתי סבירה, מדידת צריכה שגויה), אבדן רווחה ונוחות (מיטרד) ונזקים כספיים שאינם נלווים לנזק פיזי מוחשי לנפגעים. בסוג זה של נזקים יש למנות, בין השאר, ריח, יתושים, ירידת ערך נכסים עקב שינויים מאוחרים בתב"ע, מניעה אקראית של פעילות מורשית של צד שלישי (כשטחי תערוכות וירידים, עצרות). חלק מנזקים אלה לא יבוטחו כשיגרה בשל הימצאם בגבול בין תרופות בדיני נזיקין (כפיצויים, שבהם עיסוק ביטוחי החבות) ובין תרופות המשפט המינהלי (כצו מניעה), והריהם טעונים שיקול דעת חיתומי מיוחד.

גם בסיכונים אלה רב חלקו של סיכון "זיהום סביבתי".

ראוי לבחון עם המבטח את הסיכונים המתבקשים לביטוח בעת המו"מ לקראת עריכת הביטוח לאור הקשיים הפרשניים האפשריים והמחלוקות ביישום הוראות הפוליסה על המקרה שארע. טיפוסי הנזקים הנ"ל הינם מיפרט בקרה ((Check List להתמודדות עם מדיניות החיתום של המבטח, בלבד. בכל אופן, יש למקד את ביטוחי החבות הללו אצל מבטח אחד, למניעת מחלוקות בין המבטחים מי מהם ישא, אם בכלל, בנזק.