מבקר המדינה משקף ביקורת חריפה של הענף על רשות שוק ההון: 54% מהמוסדיים הביעו שביעות רצון בינונית ומטה מהעבודה מול הרשות

דוח מבקר המדינה על התנהלותה של רשות שוק ההון חושף שורה ארוכה של ליקויים ובעיות באופן התנהלותה של הרשות. הדוח משקף ביקורת חריפה של הענף על רשות שוק ההון:

• כמחצית מהגופים המוסדיים (54%) שענו לשאלון שערך מבקר המדינה הביעו שביעות רצון בינונית ומטה ממידת המקצועיות של הרפרנטים המטפלים בהם ברשות.
• כ-40% מהגופים המוסדיים שענו לשאלון השיבו שהם לא קיבלו מענה לפניות או לבקשות שלהם שהוגשו לרשות בחמש השנים האחרונות.
• ברשות שוק ההון אין אמנת שירות המסדירה את אופן מתן השירות לגופים המוסדיים. לכן לא נקבעו רמות למתן השירות, לרבות אופן הפנייה, מדידת זמני מענה ומתכונת המענה לפניות הגופים המוסדיים לרשות.
• ברשות אין הליך של החלטות מקדמיות ("פרה רולינג"), למעט בנושאי חשבונאות.
• לטענת הגופים המוסדיים, המענה של הרשות לפניותיהם ניתן בעל פה ולא בכתב.

* 85% מהגופים המוסדיים שהשיבו לשאלון ציינו כי התקשורת בינם לבין רשות שוק ההון מתנהלת באמצעות גורם מרכז אחד בגוף המוסדי. עם זאת בפגישות שקיים צוות הביקורת עם נציגי הגופים ציינו חלקם כי לא אחת, בקשות מהרשות נשלחות לכמה גורמים בחברה, דבר שמקשה על הגוף המוסדי בציות ועמידה בבקשות הרשות. עוד צוין בפגישות כי הרשות אינה נותנת מענה בכתב לפניות שמוגשות אליה, אלא רק בעל פה.

בפעילות הגופים המוסדיים הם נדרשים להתמודד עם סוגיות ייחודיות או חדשות שאין לגביהן הנחיות מדויקות מטעם המאסדר. כמו כן, לעיתים הגוף המוסדי מעוניין לקבל את חוות דעתו של המאסדר טרם ביצוע עסקה או פעילות.

בהתמודדות עם שאלות נרחבות שאין לגביהן תשובה מובנית, אחד הכלים המקובלים בעולם ואף בישראל (לדוגמה ברשות ניירות ערך, בפיקוח על הבנקים וברשות המיסים) הוא אסדרת הליך מינהלי של מתן החלטה מקדמית מול המאסדר: הגוף יכול לפנות למאסדר ולהציג מתווה של עסקה נתונה שהוא עומד לבצע או שכבר בוצעה, לחוות את דעתו לגבי היבטים הכרוכים בעסקה ולבקש מהמאסדר ליתן את עמדתו בעניין (Pre-Ruling; להלן – פרה רולינג או החלטה מקדמית). ההליך נועד לקדם את הוודאות הרגולטורית והשקיפות של עמדת המאסדר מול הגוף המפוקח.

בשאלון פנה משרד מבקר המדינה לגופים המוסדיים ושאל אם היו מעוניינים בהקמת ערוץ של פניות מקדימות (פרה רולינג) מול רשות שוק ההון. להלן התוצאות:

משאבי רשות שוק ההון

• התקציב המקורי שהועמד לרשות שוק ההון בשנת 2022 נמוך ביחס למאסדרים מקבילים, וזאת אף שהיקף הנכסים המפוקחים על ידה הוא הגדול ביותר (כ-2.180 טריליון שקל) ונמצא בצמיחה מתמדת. הפער הניכר בין תקציבי הרשויות מקורו בהבדלים במספרי העובדים המועסקים בכל אחת מהן וברמות השכר בהן. נכון ל-2022, השכר הממוצע של עובדי רשות שוק ההון הוא כ-16,800 שקל, של עובדי רשות ני"ע – כ-28,600 שקל ושל עובדי בנק ישראל – כ-35,700 שקל.
• ב-2022 עמד ביצוע התקציב של רשות שוק ההון על 55 מיליון שקל מתוך 143 מיליון שקל, כלומר נוצלו 38.39% מהתקציב. במסמכי הצעת התקציב לשנת 2023 שהגישה הרשות עלה הצורך להגדיל את תקציבה הכולל, בין היתר באמצעות שינוי מודל האגרות. עם זאת נכון למועד סיום הביקורת, הרשות טרם אימצה מודל חדש לגביית אגרות מהגופים המפוקחים השונים.

• תקינת כוח אדם – בשנת 2022 עמד התקן על 204.5 עובדים, ואילו איוש העובדים בפועל עמד על 158 עובדים , כלומר איוש של 77.3% בלבד. פערי השכר בין רשות שוק ההון למאסדרים הפיננסיים האחרים, דוגמת בנק ישראל ורשות ניירות ערך, מקשים על גיוס עובדים ובפרט עובדים בעלי מיומנות מתאימה לרשות, דבר המקשה עליה במילוי משימותיה. לדוגמה, התקציב המקורי לשנת 2022 לעובד ברשות שוק ההון עמד על 0.4 מיליון שקל והיה כמחצית מהתקציב לעובד ברשות ניירות ערך וכשליש מהתקציב לעובד בבנק ישראל.

תחרות בין מוסדיים

בעניין הניודים בין קופות גמל וקרנות פנסיה שעולה אחת לתקופה לכותרות, מדוח המבקר עולה כי הרוב המוחלט של הבקשות להעברות כספים בין קרנות פנסיה שונות ובין קופות גמל שונות הוגשו על ידי עמיתים שצורפו בידי סוכנים (50% – 65% בקרנות הפנסיה ו-57% – 85% בקופות הגמל); הסוכנים מתוגמלים עבור צירוף לקוחות חדשים, ומשכך אין הדבר מעיד בהכרח על קיומה של תחרותיות המיטיבה עם החוסך או המבוטח.

מהתרשים עולה כי באופן מובהק רוב הבקשות להעברות כספים בין קרנות פנסיה שונות ובין קופות גמל שונות הוגשו על ידי עמיתים שצורפו בידי סוכנים (50% עד 65% בקרנות הפנסיה ו-57% עד 85% בקופות הגמל). עוד עולה כי בקרב עמיתים שצורפו בידי סוכנים עיקר הבקשות לניודים מקופת הגמל או מקרן הפנסיה הן סביב השנה השנייה מהצטרפותם לקרן או לקופה. לעומת זאת, בקרב עמיתים שצורפו ללא סוכן קיימת ירידה הדרגתית בכמות הבקשות שמוגשות במהלך השנים להעברת כספים מחוץ לקופות הגמל וקרנות הפנסיה.

לשכת סוכני הביטוח כתבה בתשובתה מיולי 2023 למבקר כי להערכתה "כ-85% מציבור המבוטחים במוצרים פנסיוניים מטופלים באמצעות סוכני ביטוח. מכאן, שלמעשה אחוז הניודים על ידי הסוכנים אינו גבוה מאחוז המבוטחים באמצעות סוכני ביטוח, לכן, לטעמנו לא ניתן להסיק שמרבית הניודים מבוצעים על-ידי סוכנים".

בפגישות שקיים צוות הביקורת עם הגופים המוסדיים נמסר כי לרוב תשלום עמלת ההיקף לסוכנים מותנה בכך שעמיתים לא ימשכו את כספם בפרק זמן של שנה עד שנתיים. ההיקף הגבוה של ניודי עמיתים בין קופות הפנסיה והגמל ועיתוי הניודים, ייתכן שנובעים מפעילות מואצת של הסוכנים, אשר מודל התגמול הקיים מתמרץ אותם לעודד ניודים אלה שאינם מטיבים בהכרח עם החוסכים. מכאן שהיקף הניודים אינו בהכרח מלמד על קיומה של תחרות משמעותית בענף, כטענת רשות שוק ההון.

יוזכר כי במסגרת טיוטת חוק התוכנית הכלכלית לשנים 2023-2024 מפברואר 2023 ביקש משרד האוצר לערוך שינויים בנושא העמלות שמקבלים סוכני הביטוח מהגופים המוסדיים. לדוגמה הציע מנגנון קיזוז שיצמצם העברות תכופות ממוצר למוצר: אם מבוטח יעזוב את המוצר בתוך שש שנים (ניוד, משיכה או ביטול פוליסה), הסוכן יהיה חייב להחזיר לגוף המוסדי את החלק היחסי של עמלת ההיקף שקיבל.

רשות שוק ההון פרסמה טיוטת הוראות ברוח זו, אולם חוזר סופי מעולם לא פורסם, וככל הידוע, הדבר נמצא בדיונים בין רשות שוק ההון, לשכת סוכני הביטוח ומשרד האוצר.

קודקס האסדרה לא הושלם

• כ-12 שנים לאחר תחילת עבודת רשות שוק ההון על קודקס האסדרה, הוא לא הושלם, אף שיעד הרשות להשלמתו היה סוף שנת 2013. עדיין חסרים בו פרקים רבים והוא אינו מכיל את כלל הוראות הממונה על פני השנים. הרשות ממשיכה לפרסם חוזרים בנפרד מהקודקס ואינה מפרסמת תיקון לפרקי קודקס האסדרה כפי שהתחייבה לעשות. כך למעשה הגופים המוסדיים צריכים לציית הן להוראות הקודקס והן להוראות החוזרים שיוצאים במנותק ממנו.

• במסגרת המענה על שאלון משרד מבקר המדינה התייחסו הגופים המוסדיים לחוסר הבהירות באסדרה החלה עליהם, הנובע מאי-השלמת פרויקט גיבוש הקודקס. להלן כמה דוגמאות:
• הטלת עיצומים כספיים מצד הרשות על הגופים המוסדיים – במשך 7 שנים (2015 – 2022) הוטלו 4 עיצומים על חברות המנהלות את כספי החיסכון הפנסיוני של הציבור בגין הפרות בתחומי פנסיה וגמל. כ-13% מסך כל העיצומים שהוטלו בשנים אלה (יתר העיצומים הוטלו בתחום הביטוח, על נותני שירותים פיננסיים ועל סוכנים). סכום העיצומים היה 4.2 מיליון שקל, לאחר הפחתה של 60.8% מגובה הסנקציה הכולל (שנאמד ב-10.96 מיליון שקל), והיה 7.7% מגובה העיצומים הכולל לאחר הפחתה. היקפם הנמוך וסכומיהם הנמוכים של העיצומים שהוטלו על הגופים המוסדיים במהלך השנים פוגעים ביכולת הרשות להרתיע את הגופים המפוקחים מפני הפרת הוראות הדין.

הפיקוח על סיכוני סייבר

• אין לרשות שוק ההון מידע על אופן יישום נוהל סיכוני הסייבר או חלקים מתוכו בגופים המוסדיים, ואין לה הערכה מבוססת, המתעדכנת תדיר, בדבר פרופיל הסיכון של כל אחד מגופים אלה. הרשות אינה דורשת מהגופים מידע באופן תדיר, דבר שהיה בו כדי לסייע לה להעריך את פרופיל סיכון הסייבר בכל גוף, אלא מבקשת מידע רק בהתממשות אירוע סייבר או כשל טכנולוגי, וזאת אף שבידיה אינדיקציה ליישומים חסרים.
• הרשות ביצעה מספר ביקורות מצומצם (19 ביקורות שמתוכן 7 הושלמו) בשנים 2017 – 2022 כדי לאמוד את מוכנות הגופים המוסדיים לאירועי סייבר וניהול טכנולוגיות המידע, ורובן לא הושלמו. זאת ועוד, בשל מדיניות הרשות בתחום ניהול סיכוני הטכנולוגיה והסייבר לא הועמדו לרשות הגופים המוסדיים כלים משמעותיים שיכלו לסייע להם להתגונן מפני סיכוני סייבר ולטייב את מנגנוני ההגנה והמוכנות שלהם.

ביקורת ואכיפה

• נכון למועד סיום הביקורת לרשות אין תמונה כוללת של ביקורות שהיא מבצעת, וכך עולה חשש שייווצר מצב של ריבוי ביקורות בגוף מוסדי אחד ומיעוט ביקורות בגופים אחרים, שאינו תואם את תמונת הסיכונים העולים מהגופים המוסדיים.
• לרשות אין מתודולוגיה סדורה לתעדוף נושאי ביקורת וגופים מוסדיים שיעברו ביקורת המבוססת על תהליך הערכה פיקוחי סדור, זאת על אף היקף הגופים והתחומים המפוקחים על ידה. אין בה מנגנון של מעקב אחר תיקון ליקויים שעלו בעקבות הביקורות שערכה.
• אין מידע סדור ונגיש בדבר היקף תיקון הליקויים על ידי הגופים המוסדיים שבוקרו. משך הביקורת הממוצע של כלל הביקורות שביצעה הרשות בשנים 2017-2022 היה 37.2 חודשים – יותר מ-3 שנים.

עודף רגולציה?

לדעת כ-82% מהגופים המוסדיים שהשיבו לשאלון קיים עודף אסדרה במידה רבה או במידה רבה מאוד.

הרשות ציינה בתשובתה כי באופן אינהרנטי האינטרס של הגופים המפוקחים יהיה לטעון כי יש עודף אסדרה, וזאת במידה רבה לאור הדרישות שמעמידה האסדרה בפניהם.

בתשובה על השאלה מהי ההשפעה השלילית שעלולה להיגרם או נגרמת בפועל מעודף האסדרה הצביעו הגופים על השפעות בתחומים שונים. להלן כמה מתשובותיהם:

1. גלגול עלויות כספיות ניכרות על העמיתים: "הקצאת משאבים רבים ולא סבירים לכיוונים שאינם בהכרח מייצרים ערך לחברה ו/או לעמיתי קופות הגמל"; "צורך בהתקשרות עם יועצים חיצוניים תוך יצירת עלויות גבוהות"; "מבטחי המשנה אינם יודעים להכיל את השינויים האלה… ומדירים את רגליהם מהארץ"; "זמן ומשאבים שניתן היה להשקיע בשיפור תהליכים פנימיים או שיפור השירות"; "עובדי החברה מקדישים זמן רב למילוי דוחות בחלקם כפולים ומסובכים"; "הרגולציה העודפת גם גוזלת זמן יקר בעשיית דברים מיותרים רק לשם עמידה בהוראות הרגולציה".
2. השפעה פוטנציאלית על תשואת העמיתים: "בתחום ההשקעות – עודף הרגולציה מכביד על האפשרות לבצע השקעות בחו"ל (לדוגמה בשל דרישות להתקשר עם שותפים עסקיים, שאינן מקובלות במדינה בה מבקשים לבצע את ההשקעה). כמו כן, הרגולציה בתחום ההשקעות אינה מתעדכנת בקצב התואם את התפתחות השווקים, קצב גידול התיקים ואפשרויות ההשקעה".
3. ניתוב תקציב טכנולוגיות המידע שלא לטובת העמיתים: "חלק גדול מתקציב ה-IT מוקדש לטיפול ברגולציה, דבר שלא מאפשר לחברה להתפתח בתחום הדיגיטציה למשל, מה שללא ספק יתרום למבוטחים… רק בשנת 2022, ניתן למנות את: הרפורמה באג"ח מיועדות, רפורמת מסלולי השקעה, הוצאות ישירות, הרפורמה בביטוח בריאות ועוד".
4. חוסר ודאות ואי-בהירות בשל עודף אסדרה: "רגולציה ברורה ושקופה, מעבר לתועלת הציבורית המובנת מאליה שלה, היא נכס לגוף עסקי הפועל בשוק תחרותי. יש חשיבות רבה להגדרה ברורה של גבולות גזרה וכללי משחק. עודף רגולציה עשוי ליצור חוסר בהירות"; "ישנו חוסר ודאות גדול מאוד. כך לדוגמה בעולם של מסלולי השקעה. תחילה נכנס המודל הצ'יליאני, בחלוף שנים ספורות עלה נושא של מודל קוהורטות וביטול המודל הצ'יליאני שכרגע לא נכנס לתוקף אך אנו מצויים בחשש, וזאת במקביל לרפורמה גדולה נוספת בתחום האג"ח המיועדות".
5. קשיים עקב תכיפות השינויים באסדרה: "קצב השינויים התכוף מקשה את היכולת לתכנן לטווח ארוך"; "ישנו קושי רב לעקוב אחר החוזרים הרבים שמפורסמים".
6. קושי בהיערכות לאסדרה חדשה שתוקפה מיידי: "לאחרונה הופצו שני חוזרים סופיים של רשות שוק ההון בעניין מסלולי השקעה, בספטמבר ובדצמבר, נאלצו להקים מסלולים נטולי ביקוש באופן מידי. הרשות גילתה אפס גמישות בעניין".
7. אסדרה כפולה או הסותרת או הוראות אסדרה אחרות: "פעמים רבות אנחנו נתקלים בחקיקה סותרת לדוגמה בתחום חובות מעסיקים, תיקון 21 לחוק הפיקוח אל מול חוזר אופן הפקדת תשלומים וחוזר תשלומים. אי סנכרון בין הרשויות השונות, רשות המיסוי, הביטוח הלאומי, החשכ"ל לבין רשות שוק ההון (ראו לדוגמה סעיף 108 לחוק שירות המדינה אשר ניתן לו פתרון רק לאחרונה וכן חוזר מרכיבי חשבון בקופת גמל שאינו מתיישב עם הוראות של רשות המיסוי)".
8. היעדר תוכנית לקביעת אסדרה עתידית: "בשל חוסר התכנון והאקראיות של הרגולציה (אין שום תוכנית רב שנתית או שנתית) אין יכולת לתכנן תוכניות עבודה ותקציב אופטימליים הלוקחים בחשבון את הרגולציה הצפויה"; "קצב השינויים התכוף מקשה את היכולת לתכנן לטווח ארוך".
9. היעדר בהירות בדבר נחיצות האסדרה: "פעמים רבות התחושה היא שלא כל הרגולציה באמת נדרשת".
10. עלויות לגופים מוסדיים בגין אסדרה שאינה רלוונטית להם: "הרגולציה אינה רלבנטית ואינה אפקטיבית ועדין חלה החובה ליישם את ההוראות, לדוגמא לגבי קופת גמל X אשר מקבלת הפקדות מרשויות המדינה אין שימוש בפורטל מעסיקים ועדין חלה חובה לתחזק את האתר".
11. חשש מצמצום התחרות בעקבות ריבוי האסדרה: "לאור ריבוי הרגולציה, נותרו בשוק הגמל מס' מצומצם של בנקים מתפעלים ובתי השקעות המספקים שירותים לחברות המנהלות, נוכח התשומות הגבוהות שיש להשקיע לעמידה בדרישות הרגולציה במיוחד העדר הוודאות לגבי ריבוי הרגולציה העתידית".
12. חשיפה לתובענות ייצוגיות: "פרסום רגולציה חדשה עלולה להביא לעליה בהיקף התביעות כנגד הגוף המוסדי, לרבות ייצוגיות".

רשות שוק ההון ציינה בתשובתה כי לדעתה אין לגזור מסקנות רוחביות על הוראות האסדרה של הרשות, משאלון כללי שנשלח לגופים המוסדיים.

הגדלת האגרות

כחלק מהדרכים להגדיל את תקציב הרשות נשקל גם שינוי במתווה האגרות. סוגיית האפשרות לשינוי במתווה האגרות של רשות שוק ההון נדונה בהנהלת הרשות במהלך שנת 2022, והוצעו כמה מתווים חלופיים, שמטרתם הגדלת סך האגרות הנגבות.

במסמכי הצעת התקציב לשנת 2023 שהגישה הרשות עלה הצורך להגדיל את תקציבה הכולל ובין היתר באמצעות שינוי מודל האגרות. עם זאת נכון למועד סיום הביקורת, הרשות טרם אימצה מודל חדש לגביית אגרות מהגופים המפוקחים השונים.

תגובת רשות שוק ההון

תגובת רשות שוק ההון: "דוח מבקר המדינה נמסר לרשות לאחר תהליך ביקורת ממושך שהסתיים לפני מספר חודשים. הרשות החלה כבר בביצוע פעולות להטמעת ממצאים שעלו בביקורת ותוסיף ותלמד את המסקנות הכלולות בדוח הסופי ואת הפעולות הנדרשות לביצוע. הרשות רואה בביקורת כלי חשוב לשיפור וללמידה".